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Guadeloupe. Politique : Qui veut la fin des communes ?

12 Mai 2019 Teddy Bernadotte
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Basse-Terre-Capitale. Lundi 13 mai 2019.CCN. « Il n’est pire sourd que celui qui ne veut pas entendre ! » Ce fut mon premier ressenti à la lecture de l’article que le quotidien France-Antilles a consacré à la situation budgétaire des communes de l’archipel. Mon deuxième reste dominé par un profond regret lié au fait qu’un quotidien ait pu reprendre à son compte et à sa une des données dites “confidentielles“ sans accompagner celles-ci d’une analyse objective. Sans même mettre en relation, les dites données avec les différents mouvements législatifs qui ont dominé la vie publique ces dernières années. Serait-ce une maladresse ?

En ne regardant pas seulement le doigt du sage, mais la lune qu’il montre, l’auteur aurait pu relever que s’il est une collectivité qui a été davantage affecté par les bouleversements administratifs récents, c’est bien la commune. C’est l’institution de base vers laquelle se tourne en tout premier lieu le citoyen en difficulté. La commune n’est pas seulement une collectivité territoriale désincarnée, mais elle est aussi un fait social. Veut-on sa disparition ? Les invitations au châtiment qui encombrent la “dictée confidentielle“ du quotidien pourraient le laisser penser. Mais depuis la loi du 5 avril 1884, l’affirmation progressive des communes face au pouvoir central est consacrée, de même que sa capacité d’adaptation.

Par ailleurs, un rapide coup d’œil sur les différents rapports de l’Association des Maires de France (l’AMF) aurait permis de noter que « Les maires de France en ont ras le bol » et que selon une étude, 49% de ceux-ci souhaitent arrêter leur mandat en 2020. Cela touche surtout les petites communes, avec 55% des maires dont les villes ont moins de 500 habitants, contre seulement 9% des maires aux communes de plus de 300 000 habitants ».  

La quadrature du cercle

En vérité, cet accent mis lourdement sur la faillite des communes évite de poser une question plus vaste c’est celle de la faillite de l’État lui-même. Lionel JOSPIN avait posé la question. François FILLON l’a affirmé dès son entrée en fonction : « Je suis à la tête d’un État en faillite“ avait-il lâché, ceci pour justifier la nécessité d’une politique budgétaire plus rigoureuse.

Le Président de la République Nicolas Sarkozy à Petit-Bourg, dans le cadre des vœux à l’outre-mer (9/01/2011) n’a pas infirmé cette tendance. Le chef de l’Etat encourage les élus locaux « à prendre leurs responsabilités » et il appelle « tout un chacun à participer à l’effort de solidarité nationale, pour réduire la dette ».

De ces questions et constatations découle une politique : tenir le budget de la nation sous la barre des 3% du PIB comme l’exige l’Union européenne. La France doit respecter scrupuleusement ses engagements européens imposés par le pacte de stabilité et de croissance dérivé du traité d’Amsterdam de 1997. Avec une dette publique (1) de 2315 milliards d’euros en 2018, la France fait l’objet d’une attention vigilante de la part de la Commission Européenne. L’Etat se voit alors contraint de limiter les transferts financiers en faveur des collectivités locales.

Cette rigueur mise en place par le premier gouvernement de François MITTERRAND, inspirée par Jacques DELORS, n’a jamais été remise en cause au point d’avoir aujourd’hui, valeur de dogme.

Un autre mouvement va toucher les communes de plein fouet : l’adhésion de celles-ci aux EPCI (2) à fiscalité propre. 

Dans de nombreux cas, cet impact de l’intercommunalité sera fortement préjudiciable. En Guadeloupe, le processus intercommunal a plus souvent été imposé qu’anticipé. Les préjudices sont de plusieurs ordres ; les budgets des communes, les taux d’imposition et la qualité des services publics.

Dans certains cas la création des EPCI va exercer une pression fiscale nouvelle. Cela va se traduire par une évolution à la hausse des ressources fiscales telles que la Contribution Economique Territorial (CET), la Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères (TEOM).

D’où l’incompréhension de certains citoyens, car on leur a présenté l’intercommunalité comme un moyen de réduire les dépenses, de mutualiser les moyens, en somme de faire des économies d’échelle.

En fait, si l’intercommunalité c’est aussi cela, dans certains cas précis, il peut y avoir une incidence importante pour une commune qui intègre un EPCI. Il s’agit du « lissage », c’est à dire l’harmonisation qui permet d’atteindre la moyenne des taux d’imposition pour les communes membres.

Dans le premier temps, l’Etat avait introduit une dotation globale de fonctionnement (DGF) bonifiée qui atténuait cet effet. Aujourd’hui, il s’agit davantage de péréquation intercommunale, c’est à dire de solidarité entre les communes, plus que de versement de dotations nouvelles.

L’intégration à un EPCI à fiscalité propre, pour certaines communes ayant un taux d’imposition plus faible que celles des autres communes membres, peut se traduire (in fine) par une augmentation de la pression fiscale.

DISTINGUER LE BON GRAIN DE L’IVRAIE

Un point d’ordre : Il ne s’agit pas de prendre le parti de certains élus locaux, de légitimer le comportement coupable de certains maires qui ont failli, ou se sont rendus coupables, de mauvaise gestion, d’absence de prospective ou pire encore d’actes délictueux. En somme, de délivrer une prime à l’incompétence prétendue. 

Non. Certainement pas ! Mais, pour être efficace, une étude devrait porter à notre connaissance les critères sur lesquels reposent les notations. Ce qui permettrait de distinguer réellement d’une part, les communes mal gérées, en déficit, qui n’investissent pas, ne respectent pas les délais de paiement et.... Les autres. 

L’impossible équation :

Faire face en même temps à la diminution des dotations et à l’accroissement de leurs compétences telle est l’impossible équation pour les communes ! Tout d’abord la loi MAPTAM (3), puis la loi NOTRé (4) et enfin la convention de Cahors (5). Les gouvernements successifs ont maintenu le cap de la « rigueur » imposée aux collectivités locales. Plusieurs milliards d’euros d’économies réalisés par l’État et imposés sans concertation. Tout cela se traduit inévitablement par une dégradation de leur situation budgétaire et surtout de la qualité des services publics. 

Le rétrécissement des marges de manœuvres des assemblées majeures 

Depuis l’acte II de la décentralisation, on assiste à un accroissement des compétences confiées aux assemblées locales. En Guadeloupe, l’Etat pourrait avoir sous-estimé le coût réel des charges transférées au conseil général. Acteur majeur du développement économique et de la planification urbaine, la collectivité régionale, quant à elle, apparaît comme étant l’unique collectivité en mesure d’investir les nécessaires politiques de développement et d’aménagement du territoire. Pour autant, les finances régionales sont également impactées par ce même jeu de transferts de compétences. L’absence de maîtrise de la fiscalité locale constitue une autre source de préoccupation.

En sus, dans nos régions, les collectivités « majeures » suppléent et participent au financement des compétences régaliennes et supportent le poids des changements législatifs. Le département assume le poids du RSA et la Région intervient dans le financement (notamment)de l’eau, le traitement des Sargasses et la santé (cyclotron). 

Il est fort à parier que ces contraintes vont peser sur leur participation au financement des projets communaux.

L’impact des charges du personnel 

En Guadeloupe, suite aux conflits syndicaux, l’assainissement de la situation du personnel communal (dont la prise en charge de la sur-rémunération des fonctionnaires) a fait exploser la part de fonctionnement des budgets. Il importe de noter également l’impact de l’intégration des emplois aidés dans la masse salariale.

Cela démontre qu’il y a en outre-mer une responsabilité sociale particulière des maires en matière d'emploi exercée conjointement avec l’Etat : Lorsque l'Etat demande aux maires de recruter des emplois aidés au nom de la politique de lutte sociale contre le chômage puis décide de les supprimer, il ne supprime pas le besoin auquel répondaient ces emplois. Il place le maire dans la situation de devoir prendre en charge à 100% des emplois qui étaient subventionnés. Dans la plupart des cas ces salaires sont majorés de 40% plus des charges.

Autre effet pervers, les dépenses d'investissement sont majorées par les surcoûts liés à l'éloignement et l'insularité…et à l’inflation normative. 

Transferts de compétences non compensés 

Le fonds de soutien au développement économique de 450 millions d’euros prévu (initialement) n’a pas été reconduit en 2018 (5). 

Une décision qui s’inscrit dans le prolongement d’une série de mesures visant à réduire le montant des dépenses publiques comme la RGPP (6) et la LOLF (7). 

Les transferts de compétence ne sont pas intégralement compensés. Ce comportement tend à se répéter : l'accueil en périscolaire a été financé par les communes sur ressources propres ; le transfert de la gestion des "cinquante pas géométriques" ne prévoit pas le transfert des ressources dont bénéficiait l'Etat… "Une mise à jour lacunaire des bases de données fiscales", comme le rappelle la Caisse des Dépôts, notamment le cadastre ;

Cette situation est probablement la conséquence de la dégradation de la démocratie financière locale : on ne remplace pas impunément des impôts votés par les assemblées délibérantes (taxe professionnelle, taxe d'habitation) par des dotations votées à Paris, sans affaiblir gravement le sens civique fiscal et le sens de la responsabilité des élus locaux. La Démocratie est consubstantiellement liée au consentement à l'impôt.

Retour au jacobinisme

• Les communes doivent elles supprimer des emplois pour réduire leur effectif ?

• Les communes doivent-elles supporter seules le coût de la sur-rémunération ?

• Les communes doivent elles augmenter les taxes locales pour accroître leurs ressources ?

On ne devrait pas traiter ce sujet sous l'angle du sensationnel et jeter l’ensemble des élus en "pâture aux chiens", sans une analyse de fond des raisons structurelles de cette situation endémique (modalités du contrôle budgétaire, structure des budgets des collectivités d'Outre-Mer). 

De plus, la sévérité à l’égard des collectivités locales tranche singulièrement avec l’indulgence dont bénéficient les politiques publiques d’État. 

Il est impossible de procéder à une analyse sérieuse de la situation dans notre archipel sans tenir compte de la situation économique et sociale, du taux de chômage et de l’action sociale animée par les collectivités locales (9). 

Ces salves régulièrement tirées contre les collectivités locales ont plusieurs objectifs : D’une part démontrer que l’ensemble des acteurs locaux et non exclusivement, les élus locaux, sont incompétents. D’autre part, contribuer à justifier une remise en cause du principe constitutionnel de la libre administration des collectivités. Enfin, elles concrétisent un mouvement amorcé depuis la réforme territoriale celui d’une remise en cause de la décentralisation, pour une nouvelle ère, celle de la recentralisation et du préfet architecte.

Graduellement, et de manière sournoise, on arrive à un tragique paradoxe : D’un côté, on accumule tous les constats qui amènent à tirer la conclusion d’une démocratie fiscale adossée à la libre administration des collectivités, pour prendre le chemin d’une responsabilité politique locale claire, et assumée par tous les guadeloupéens.

De l’autre, on instille dans l’inconscient collectif guadeloupéen une présomption d’incapacité des acteurs locaux et leur représentation politique de jamais se prendre en main et bâtir notre destin.

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*Teddy Bernadotte

Directeur territorial,

Chargé d’enseignement 

Université des Antilles 

Membre du CAGI (centre d’analyse géopolitique international)

 

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NOTES

1- Dette publique : Au 4ème trimestre 2018, la dette publique de la France a augmenté de 12,3 milliards d'euros par rapport au trimestre précédent pour atteindre 2 315,3 milliards d'euros, soit une baisse de 0,3%. L'endettement de la France équivaut maintenant à 98,4% du PIB, c'est à dire 1 point de moins que sur les trois mois précédents. La contribution de l'État à la dette baisse de 17,1 milliards d'euros, tandis que celles des administrations de sécurité sociale augmente de 1,9 milliards. Sur un an, la dette publique augmente de 2,5%. 

2- Établissement public de coopération intercommunale 

3- La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « loi MAPAM » ou « loi MAPTAM », vise à clarifier les compétences des collectivités territoriales en créant des « conférences territoriales de l'action publique » (CTAP), organes de concertation entre les collectivités, et en réorganisant le régime juridique des intercommunalités françaises les plus intégrées, les métropoles.

4- La loi portant sur la nouvelle organisation territoriale de la République, également connue en tant que Loi NOTRe fait partie de l'acte III de la décentralisation. 

5- La convention de Cahors est la contractualisation qui consacre la rigueur de gestion. L’État s'étant engagé dans une démarche de réduction de sa dette publique, le gouvernement a souhaité mettre à contribution les collectivités qui ne représentent pas moins de 18% du déficit public national. Sur la période 2018-2020, la loi de programmation des finances publiques a encouragé 322 collectivités ayant réalisé plus de 60 M€ de dépenses réelles de fonctionnement au budget principal du Compte administratif 2016 à contractualiser sur les objectifs suivants : contrôle des dépenses de fonctionnement, réduction du besoin de financement, contrôle de la capacité de désendettement à 9 ans pour les régions, 10 ans pour les départements et 12 ans pour le bloc communal. Très concrètement, c’est un mouvement que l’on retrouve sur l’ensemble du territoire, national : diminution des dotations de l’Etat ; transfert des compétences sans transfert de moyens ; regroupement intercommunal se traduisant par une solidarité entre les communes membres.

6- La révision générale des politiques publiques (RGPP) consiste en une analyse des missions et actions de l'État et des collectivités, suivie de la mise en œuvre de scénarios de réformes structurelles, avec comme buts la réforme de l'État, la baisse des dépenses publiques et l'amélioration des politiques publiques.

7- la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est le texte déterminant le cadre juridique des lois de finances.

8- François Bonneau, président de la région Centre-Val-de-Loire, interpellait le chef du gouvernement sur la « saignée » infligée aux régions et dénonçait « un mauvais traitement ». Signataires d’un courrier commun les présidents de régions ont rappelé que « les régions ont relevé les défis de la loi NOTRe, le défi de la fusion, le défi des nouvelles compétences, le défi des économies »…« Nous sommes tous prêts à nous inscrire dans un nouveau pacte de confiance, un partenariat qui repose sur la confiance, poursuivait-il, mais votre gouvernement a rompu cette confiance unilatéralement. La suppression des 450 millions d’euros, personne ne peut le comprendre, nous ne pouvons pas l’accepter. Pour moi, la signature de l’Etat oblige à son respect. ». Face à ces arguments, le gouvernement n’a pas bougé. « Cette décision, je l’assume », a répondu M. Philippe, tout en reconnaissant que ce sujet avait provoqué « des tensions, voire des frictions ». Pour autant, le chef du gouvernement a tenu à rappeler que la nouvelle majorité avait trouvé cette situation financière, à son arrivée – « une série de promesses dont certaines n’étaient pas financées ». 

9-Le profil social de la Guadeloupe, ainsi que le taux de chômage (23,8%) qui est nettement supérieur à celui de la France hexagonale (9,3%).

 

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